Palermo
Eine Stadt der sicheren Häfen fordert die europäische Migrationspolitik heraus.
Wichtigste Erkenntnisse
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Palermo zeigt, wie viel Einfluss Städte ausüben können, wenn der politische Wille vorhanden ist: Die Stadt kritisierte wiederholt sowohl die nationalen migrationspolitischen Maßnahmen als auch die der EU und nutzte dabei das gesamte politische Gewicht, das einer Stadtverwaltung zur Verfügung steht.
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Die Stadt bindet unterschiedliche Akteur:innen - von Basisinitiativen bis hin zur Stadtverwaltung - in den Dialog über Migration und Solidarität ein. Konstruktive Kritik und sogar Konfrontation stärken die lokale und die ortsübergreifende Praxis.
Was ist das Besondere an der Stadt?
Die Überwindung des europäischen Grenzregimes: Palermo setzt sich für einen tiefgreifenden Wandel der EU- und nationalen Grenzpolitik ein. Die Stadt fokussiert sich dabei auf die maritime Migration und die Such- und Rettungsaktivitäten (SAR) im Mittelmeerraum.
Was sind die Schlüsselfaktoren?
Aktivismus in Kombination mit einem mutigen Bürgermeister: Die flüchtlingsorientierte Solidarität in Palermo ergibt sich aus einer Mischung von Graßwurzelaktivismus, Zivilgesellschaft und Institutionen. Außerhalb der Stadtgrenzen ist dieser Ruf eng mit der Agenda und dem politischen Kapital des ehemaligen Bürgermeisters Leoluca Orlando (1985 - 2000, 2012 - 2022) verbunden. Immer wieder betonte dieser die Toleranz der Stadt und verhalf ihr so zu einem nahezu migrationsfreundlichem Image. Dieses progressive Bild findet großen Anklang im Ausland und spielt mit dem Kontrast zwischen der Mafiastadt, als die Palermo in der Vergangenheit bekannt war, und einer Stadt der Menschenrechte und der Solidarität. Orlando trat bei der Bürgermeister:innenwahl im Juni 2022 nicht erneut an und verabschiedete sich in den Ruhestand. Den Bürgermeisterposten übernimmt seitdem der umstrittene Roberto Lagalla (Unione di Centro, Christdemokratische Partei) in einer rechtsgerichteten Koalition, welche die progressive Migrationspolitik von Orlando stets scharf kritisierte.
Was sind die größten Erfolge?
Europäischer Vorreiterin für alternative Politiken: Dank des Engagements der Stadtverwaltung und der Glaubwürdigkeit von Graswurzelinitiativen erlangt Palermo in ganz Europa zunehmend an Sichtbarkeit und zeigt Möglichkeiten einer neuen Migrations- und Grenzpolitik auf EU-Ebene auf. Die Stadt prägte eine EU-weite Gegenerzählung sowie politische Diskussion sowohl zur EU- als auch zur nationalen Migrationspolitik. In diesem Zusammenhang sind die ‘Charta von Palermo’ und das europäische Bündnis ‘International Alliance of Safe Harbours’ die beiden relevantesten Ansätze. Leider führte der kommunale Regierungswechsel von Orlando zu Lagalla im Juni 2022 dazu, dass sich die Stadt faktisch von den fortschrittlichsten Netzwerken zum Thema Migration, wie der International Alliance of Safe Harbours, gelöst hat.
Politische Arbeit über die lokale Ebene hinaus
Gezielte Advocacy und aktiver Widerstand sind in Palermo nicht bloße Rhetorik: Sie bewirkten entscheidende Veränderungen in der politischen Positionierung der Kommunen und förderten europaweite Vernetzung und Zusammenarbeit. Die ‘Palermo Charter Process Platform’ und die damit verbundene Initiative ‘From the Sea to the City’ sind von besonders großer Bedeutung. Die Kooperation mit anderen Städten war entscheidend für den Erfolg der Lobbyarbeit und wird auch zukünftig eine große Rolle im Netzwerk solidarischer Städte spielen, das sich einer ausgrenzenden EU-Migrationspolitik widersetzt.
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Kompletten Stadtreport herunterladen
Der Stadtreport enthält weitere Informationen über die Migrations- und Integrationspolitik der Stadt sowie ausgewählte lokale Ansätze. Report aus dem Jahr 2021, aktualisiert im Jahr 2023.
Politischer Kontext - Italien
Wie ist die Migrationspolitik in Italien organisiert?
Immigration wie auch die Entwicklung einer Migrations- und Asylpolitik stellen in Italien ein vergleichsweise junges Phänomen dar. Im Einklang mit der EU-Migrationspolitik wird die Aufnahme häufig der Grenzkontrolle und dem ‘Kampf gegen irreguläre Migration’ untergeordnet.
Mit dem sogenannten ‘Strömungsdekret’ bestimmt Italien die Anzahl an Personen, die zu Arbeitszwecken eingelassen werden. Allerdings sind die regulären Möglichkeiten zur Migration geschlossen, und die ‘irreguläre’ Migration wurde in den letzten Jahrzehnten zunehmend kriminalisiert.
Die Asylpolitik in Italien hat sich bis zur Einführung des ‘Hotspot-Ansatzes’ im Jahr 2015 schrittweise an die EU-Politik angepasst.
Das Aufnahmesystem wurde 2020 auf Grundlage eines neuen Gesetzes - zumindest theoretisch - wieder zu einem einheitlichen System für Asylbewerber:innen und Personen mit internationalem und besonderem Schutzstatus reformiert. Aber es ist immer noch primär für Personen mit internationalem Schutzstatus und für unbegleitete ausländische Minderjährige vorgesehen. Außerdem verfügen die Gemeinden nicht über genügend Kapazitäten, um den Aufnahmebedarf aller Schutzberechtigten zu decken. Hierfür stellt das Innenministerium über den ‘Nationalen Fonds für Asylpolitik und -dienstleistungen’ finanzielle Mittel für lokale Behörden bereit.
Was ist der historische Hintergrund?
Italien war bis in die 1980er Jahre hauptsächlich ein Auswanderungsland, erst danach stieg die Immigration langsam an. Da einheitliche Gesetze fehlten, wurde die Entwicklung jahrelang über punktuelle Maßnahmen reguliert. 1982 kam es zu einem totalen Stopp der Einreisen zu Arbeitszwecken. Dies hatte eine Dynamik der ‘irregulären’ Einreise zur Folge, die in regelmäßigen Abschnitten von ca. vier Jahren durch Regularisierungen ausgeglichen wurde.
Das Foschi-Gesetz von 1986 führte die volle Gleichberechtigung für ausländische Arbeitnehmer:innen ein, die Einreisebedingungen selbst blieben von dem Gesetz jedoch unberührt. Das Martelli-Gesetz weitete 1990 das Asylrecht aus und schuf durch eine quantitative Regelung legale Einreisemöglichkeiten. Gleichzeitig wurden Maßnahmen zur Kontrolle der Einreise und zur Ausweisung ‘irregulärer’ Migrant:innen erlassen. Die mit dem Turco-Napolitano-Gesetz von 1998 beschlossene Aufenthaltskarte soll Menschen, die sich seit langer Zeit in Italien befinden, absichern. Das Gesetz bevorzugt dabei aber Arbeitskräfte aus Ländern, die bei der Rückführung mitarbeiten. Für die Festnahme und Identifizierung von Einwanderer:innen ohne Papiere wurden temporäre ‘Haft- und Unterstützungszentren’ (CPT) eingerichtet.
Das Bossi-Fini-Gesetz leitete 2002 die sogenannte ‘Flow-Politik’ und damit strenge Zulassungsbedingungen ein: Es verkürzte die Dauer der Aufenthaltsgenehmigungen, ordnete die Abnahme von Fingerabdrücken aller Ausländer:innen an und setzte den Aufenthalt in den CPTs von 30 auf 60 Tage hoch. Zur selben Zeit regularisierte Italien 650.000 Aufenthaltsgenehmigungen und mit der EU-Erweiterung 2007 erleichterte sich der Verbleib von über einer Million neuer EU-Ausländer:innen.
In den Jahren 2008 und 2009 kam es zu einer Verschärfung der Regeln: Neben der Einführung des Straftatbestands der illegalen Einwanderung wurden auch die Integrationsbedingungen strenger.
Die Regierung erweiterte 2017 mithilfe des Minniti-Orlando-Gesetzes die Haftanstalten für Einwanderer:innen mit dem Ziel, die Rate der Abschiebungen zu erhöhen. Darüber hinaus unterzeichnete sie eine neue Vereinbarung über die Zusammenarbeit mit Libyen, um die Migration nach Europa einzudämmen.
Was sind die wichtigsten Entwicklungen der letzten Jahre?
Mit der Einführung des ‘Hotspot-Ansatzes’ im Jahr 2015 - ursprünglich dazu gedacht, die freiwillige Umverteilung zwischen den EU-Ländern voranzubringen - wurde Italiens ‘Auswahlsystem’ bei der Ankunft umgestaltet und erfolgte nun auf Grundlage der nationalen Herkunft, wobei deutlich zwischen ‘potenziellen Asylbewerber:innen’ und unerwünschten ‘Wirtschaftsmigrant:innen’ unterschieden wird.
Die Salvini-Dekrete zur Einwanderung und Sicherheit schlossen 2019 Häfen für Seenotrettung-NGOs und stellten Mittel für die Bekämpfung der Beihilfe zur illegalen Einwanderung in Form verdeckter Polizeieinsätze bereit. Der humanitäre Schutz wurde abgeschafft, was die Mehrheit der Personen mit internationalem Schutzstatus betraf. Asylbewerber:innen wurden auf diese Weise von der Registrierung ausgeschlossen – mit erheblichen Auswirkungen auf ihren Zugang zu Dienstleistungen und ihre Aufenthaltsbedingungen. Das Verfassungsgericht hob diese Maßnahme im Jahr 2020 wieder auf.
Während der COVID-19-Pandemie wurden ‘Quarantäne-Schiffe’ für die Isolation von Migrant:innen vor ihrer Einreise eingerichtet. Diese Maßnahme weckte unweigerlich Erinnerungen an die ‘schwimmenden Hotspots’, die sich der damalige Innenminister Alfano 2016 vorgestellt hatte. Mit einem vorläufigen Erlass vom 19. Mai 2020 wurde mittels einer Notfallmaßnahme beschlossen, Asylbewerber:innen in Einrichtungen aufzunehmen, die sonst für Personen mit subsidiärem Schutz und unbegleitete Minderjährige vorgesehen sind.
Was haben progressive Kampagnen erreicht?
Der ‘Bund Evangelischer Kirchen’ und das Projekt ‘Mediterranean Hope’ haben ein Konzept von humanitären Korridoren entwickelt, um gefährdeten Bevölkerungsgruppen zu helfen.
2015 wurde darüber hinaus die Charta von Palermo mit dem Ziel unterzeichnet, „die Regulierung der Migrationsströme auf eine völlig neue Art und Weise anzugehen, indem sie beispielsweise die Abschaffung der Aufenthaltsgenehmigungen zugunsten einer radikalen Annahme der Staatsbürgerschaft als Instrument für die Einbeziehung und Teilnahme am öffentlichen Leben vorschlägt“. Der Palermo-Prozess unterstützt die Palermo-Charta-Plattform, die Akteure und Aktivist:innen der Seenotrettung aus ganz Europa zusammenbringt.